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办公自动化系统中电子公文管理功能需求的原则
2008年1月15日

        随着各级政府机构信息化建设的迅速发展,办公自动化系统将逐步成为机关公文处理的平台,公文的起草、审核、签署、发布以及收文的办理等都将在办公自动化系统中运行。在电子政务系统中运行的公文是机关职能活动的历史记录,必须按照档案管理的要求归档和管理。实现电子公文归档的关键是在开发办公自动化系统中将电子公文管理功能嵌入系统中,实现文档一体化管理。
        研究办公自动化系统电子公文管理的功能需求,实质是把电子文件管理的理论原则转化为系统的功能需求,明确这些原则在系统中的实现方式。电子文件管理的主要原则有:文档一体化原则、双套制管理原则、全程管理原则、前端控制原则、真实性保障原则、完整性保障原则和可读性保障原则。办公自动化系统是所有这些原则的实际执行者,因此在系统设计开发前就要以功能需求的方式,把这些原则贯彻到系统功能中,作为系统设计开发的基础。
        文档一体化在办公自动化系统中,传统意义上文件与档案的界限难以截然分清。归档文件的真实性、完整性、可读性需要从文件生成阶段加以控制,鉴定、著录等工作也需要在文件生成、流转的各个环节进行,因此对电子公文必须实施文档一体化管理。实现文档一体化管理的主要措施,是贯彻全程管理和前端控制策略,在办公自动化系统中建立覆盖电子公文全部活动的控制体系,将部分“档案管理工作”前置到“公文处理工作”中,实现公文处理和档案管理的一体化。
        双套制管理双套制管理是将电子公文及其纸质拷贝一同归档保存的管理措施,对于保证归档电子公文的凭证作用具有重要意义。电子政务环境下机关档案管理的对象主要分为两类:在办公自动化系统公文处理模块中生成的电子文件;电子公文的纸质拷贝和手工生成的纸质文件。机关在电子政务环境下办公仍将产生大量手工生成的纸制文件,如会议记录、外来文件等。电子文件也需要制作纸质拷贝,以保留法律证据并长久保存。还有部分纸制文件将被制成扫描图像进入办公自动化系统。办公自动化系统应能提供机关全部公文信息的检索、利用服务,因此应兼有电子公文管理和纸制公文及其扫描图像管理的功能。
        全程管理全程管理是对电子公文的全过程和全方位管理,广义上全程管理涉及电子公文管理系统的设计与运行、管理制度的制定与执行以及工作人员的教育培训等。在办公自动化系统功能设计阶段,应对电子公文生成、归档、利用、保管的全过程提出控制性功能要求。
        前端控制前端控制要求将档案管理延伸到办公自动化系统的设计阶段,将管理措施嵌入公文办理的各个环节。在系统功能设计阶段,应将电子公文管理措施附加于文件流转的全过程,将著录、鉴定、整理工作前置,并减少重复操作。
        真实性保障真实性是电子公文行政效力和凭证作用的基础。电子公文的行政效力主要由办文程序、文件格式、文件签署来保障,凭证作用主要由原始性保障。通过电子办公自动化系统保障电子公文真实性的措施有:对文件的操作者进行身份识别和权限控制;对文件输过程及其责任者进行跟踪记录;采取各种技术措施防止伪造;电子公文及其纸制拷贝双套归档等。
        完整性保障电子公文的完整性包括文件内容及其生成背景、文件间的相互关联、电子文件及其纸制拷贝、文件生成的软硬件环境等要素。在办公自动化系统中按公文办理流程生成的公文,其构成要素可分为4部分:文件处理单、原文(包括在审核、签署过程中对原文修改的留痕)、附件、电子文件的纸制拷贝,都应纳入归档范围。
        可读性保障归档电子公文必须保证长期可读取性,为此应对电子公文管理系统提出数据备份、数据恢复、脱机保存、刻制光盘等功能要求。

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